DESCENTRALIZACION Y MUNICIPIO

Publicado el: 11/10/2009 / Leido: 6447 veces / Comentarios: 0 / Archivos Adjuntos: 0

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“POLÍTICAS Y ACTUALIZACIÓN ARCHIVÍSTICA”

Mgter. Marta Zusana Rufeil

Profesora de Teoría Archivistita

Escuela de Archivología

Facultad de Filosofía y Humanidades

Universidad Nacional de Córdoba

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DESCENTRALIZACION Y MUNICIPIO

            Al término de la segunda guerra mundial, los observadores de las distintas tendencias se preguntaban si Europa podría recuperarse de la acción devastadora producida por la larga contienda. Apenas doce años después, en 1957, se crea el Mercado Común Europeo, posteriormente se conforma la Comunidad Económica Europea que en 1992 suprime todas las barreras a la integración.

            Mucho menos afortunada ha sido la experiencia de América Latina que, inspirada en el modelo  europeo, ha sufrido marchas y contramarchas sin haber alcanzado una base sólida para encontrar su camino. Luego de largos períodos de dictaduras, a partir de los años 80, la mayoría de los países comienzan a democratizarse y aparece en el escenario político el neoliberalismo. Avanza el proceso de globalización  imponiendo una nueva agenda y estableciendo patrones nuevos  que obedecen a problemáticas diferentes de las de América Latina. Se transforma la  economía.

            América Latina es un vasto territorio que, por razones históricas y económicas, se ha comunicado y ha comerciado más intensamente  con el resto del mundo que con sus propios vecinos, los países limítrofes. La complementación de sus economías y la reorientación de sus vínculos comerciales dentro del continente demanda un proyecto de corto y mediano plazo que hasta ahora no había sido encarado con firmeza.

            La movilidad intra-continente de empresas, capitales y recursos humanos que nuestros países están experimentando, contribuirá a su integración económica. El ejemplo europeo, en este sentido es muy ilustrativo; el Mercado Común permitió una movilidad que se fue ampliando hasta alcanzar en 1992 gran libertad, los vínculos comerciales entre particulares se ven facilitados por los gobiernos resultando experiencias exitosas para los participantes.

         Cuando los países latinoamericanos  logren los acuerdos y asociaciones entre las empresas que operan en ellos  se tendrán garantías de un proyecto de integración económica y una comunidad de intereses y negocios.

LA TRADICION MUNICIPALISTA

...'El nuevo escenario contextual es el resultado de la interacción de los notables procesos, presentes ahora en todos los países. Se trata del proceso de apertura externa, empujado por la fuerza de la    globalización y del proceso de apertura interna que a su vez, es empujado por la fuerza de la descentralización. El primero, es esencialmente económico, en tanto que el segundo es fundamentalmente un proceso político. ‘‘... 1

La descentralización que se desarrolla en América Latina hace aproximadamente dos décadas no es más que una reedición de  los vaivenes permanentes de la historia a los comienzos de nuestra organización nacional.

 Juan Bautista Alberdi en su obra Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina escrito para los constituyentes reunidos en  1852-1853, decía  al respecto:                                          

...“La descentralización política y administrativa de la República reconoce dos orígenes: uno mediato y anterior a la revolución, otro inmediato y dependiente de este cambio.

El mediato origen es el antiguo régimen municipal español, que era excepcional tanto en Europa como en América,  y sin igual por la extensión que daba al poder de los cabildos o representaciones elegidas por los pueblos. Esa institución ha sido la primera forma, el primer grado de existencia del poder representativo provincial entre nosotros, como lo ha sido en España misma, siendo importante destacar que su poder es más extenso en los tiempos más lejanos al nuestro, de modo que también ha podido aplicarse a nuestra realidad,  el dicho de Madame Stael, de que “la libertad es antigua, y el despotismo es moderno”... 2

...“Nunca los esfuerzos ulteriores de centralización pudieron destruir el germen de libertad y de independencia locales depositados en las costumbres de los pueblos Españoles por las antiguas instituciones de libertad municipal”... 3

...“Vemos, pues, que el gobierno local o provincial es uno de nuestros antecedentes administrativos que remonta y se liga a la historia de España y de su gobierno colonial en América, por lo cual constituye una base histórica que debe servir de punto de partida en la organización constitucional del país”... 4

Si bien la descentralización es el tema sobre el que todos los gobiernos deliberan, no es un tema nuevo, se encuentra  en nosotros desde la época colonial; pero a pesar de estar incorporado en el debate no fue prioritario, y políticamente se actuó en forma totalmente opuesta a la descentralización. Una buena descripción de esto realiza el Licenciado José Luis Furlan cuando afirma: 

...''A lo largo del último siglo, las vicisitudes del proceso social argentino han dado lugar a una alta cuota de centralismo en el sistema estatal. A fin de garantizar la reproducción del orden social, el Estado tuvo que desarrollar un rol cada vez más activo. Las crecientes responsabilidades estatales en relación al patrón de acumulación y a la legitimación del poder fueron asumidas por el nivel nacional, en detrimento de las competencias y recursos de las provincias y de los municipios. Los regímenes autoritarios consolidaron ese rol hegemónico del gobierno federal y terminaron de vaciar de contenido a las estructuras provinciales y locales”...

En la Argentina, expresa:

...''el nivel de centralización es elevado. Tal centralización se da en dos niveles. El gobierno nacional hegemoniaza la relación con los gobiernos provinciales y éstos, a su vez, reproducen esa pauta en relación a los municipios”... 5

En el plano general, en nuestro país se advierte actualmente el inicio auspicioso, por cierto, de una lenta pero sostenida transformación de la concepción hasta ahora prevaleciente en las relaciones del poder del Estado, que consideraba al municipio como una mera delegación del poder central (provincial o nacional, según el caso) y con funciones que apenas abarcan las  de gestión administrativa.

           

De dicha transformación dan prueba las constituciones provinciales modificadas a partir de 1986 en las cuales, con más o menos decisión según los casos, se aprecia un mayor grado de autonomía y de independencia en cuanto a las funciones y atribuciones que los convencionales provinciales les han concedido como propias a los gobiernos locales.

           

Esta tendencia conlleva, como es obvio, una creciente jerarquización de las instituciones comunales y, por ende, de los dirigentes que los partidos políticos designan para la función pública en el tercer nivel. A ellos se les demandará, cada vez con mayor exigencia un acabado conocimiento de la temática municipal y una definida vocación y aptitud por la defensa de los intereses locales.

MUNICIPALISMO Y DEMOCRACIA

            Se trata primordialmente del convencimiento profundo en cuanto a que es en el escenario municipal donde se arraigará con mayor hondura en el espíritu del pueblo la preferencia y la vocación por la vida democrática; en la medida en que es en ese ámbito, y no en otro, donde se le ofrece con mayor amplitud al ciudadano la posibilidad de una participación efectiva y de un protagonismo real.

           

Tal participación y tal protagonismo, al incentivar la actividad creadora tanto individual como grupal, constituyen la mejor garantía y el mejor respaldo para la salud del sistema democrático. El Licenciado Furlan dice:

...“El financiamiento de la democracia y su apertura hacia formas participativas exigen un nuevo tipo de relación entre el Estado y la sociedad. La nueva geografía del poder incluye, tanto la redistribución entre las instancias del sistema estatal, como una ampliación de las prerrogativas y las posibilidades de actuación de la sociedad civil''...

...“Así  el estado descentralizado emerge como una necesidad en el proceso de cambio social orientado a lograr nuevas formas de producción y convivencia”... 6

             El criterio orientador debe centrarse en que las decisiones se tomen en el nivel más bajo que sea posible sin comprometer la eficacia y  corrección de la decisión, así como la calidad técnica de la gestión y prestación de servicios.

            La inmediatez  entre el órgano que debe actuar y la realidad o el problema a cuya atención se encamine la decisión tiene ventajas que no pueden ser desperdiciadas. No sólo por el mejor conocimiento de los hechos que esa proximidad implica, sino también porque es un modo de acentuar la responsabilidad política de los gobernantes por la posibilidad que se brinda a los administradores de ejercer un control más estrecho sobre sus actos y resoluciones.

            Todos hemos padecido la despreocupación o desidia que suele generar la distancia entre los órganos de poder y el ámbito en que se deben producir los efectos de su actuación; esto se afirma sin olvidar que precisamente, uno de los reclamos del tiempo histórico que nos toca vivir es el rescatar y valorizar aun más el sistema federal originariamente previsto en nuestra Constitución Nacional.

NATURALEZA JURIDICA DEL MUNICIPIO

            El primer aspecto cuyo tratamiento se torna necesario, siguiendo el orden de  conceptos esbozado, es el relativo a la naturaleza jurídica del municipio y a sus relaciones con el estado provincial del cual forma parte.

            La Constitución Nacional sólo ha exigido a las provincias que aseguren su régimen municipal pero sin avanzar más allá en las precisiones. No ha establecido modelos ni condicionamientos pero no debe interpretarse como falta de previsión sino como un adecuado respeto por las autonomías provinciales, a fin de  que los constituyentes locales resuelvan la cuestión con absoluta independencia.

            La gran definición, que tanto ha afectado a los políticos y estudiosos del régimen municipal, es si los municipios tienen carácter de entes autárquicos o autónomos. Aún el debate pareciera no haberse superado o no es posible soslayar su consideración.

            Un obstáculo que aparece al introducirse en el tema es que los términos autonomía y autarquía no tienen una significación jurídica unívoca. La única base segura en la que podemos apoyarnos para realizar un análisis de la cuestión, es que ambos términos identifican formas de descentralización aplicables a personas jurídicas públicas estatales y que la autonomía representa el grado mayor de independencia.

            Lo fundamental, lo que tiene relevancia, verdaderas y concretas consecuencias jurídicas y políticas, no es la definición que de las municipalidades haga la Constitución en lo que a autonomía o autarquía se refiere, sino la capacidad o competencia que les atribuya.

            De nada valdría que declame la autonomía municipal, si luego le atribuye escasas y estrechas competencias que conviertan el municipio en una especie de delegación administrativa del poder central. En forma contraria, se sentirán más satisfechas con normas constitucionales que les atribuyan amplias facultades y poder de decisión local en la mayor cantidad de asuntos posibles.

            Sin perjuicio de lo anterior, es necesario reconocer que, en general, la defensa de la autonomía municipal se encuentra ligada a una corriente histórica propulsora del fortalecimiento de las instituciones municipales. En este contexto la autonomía se plantea sin demasiadas precisiones jurídicas.

            La autonomía política es ejercida mediante la elección de sus gobernantes por los vecinos; la autonomía administrativa es útil para la prestación de servicios de infraestructura y sociales mientras que la autonomía económica - financiera, incluidos los  aspectos tributarios como mecanismos de ejecución indispensables para el gobierno local.

            Lo primero que debe hacerse en este camino es reconocer a favor de las municipalidades, amplia y francamente, el poder tributario. No sólo para crear y recaudar tasas y contribuciones, sino también impuestos. Sin que ello signifique, por supuesto, abdicar de los principios constitucionales de legalidad y no confiscatoriedad.

            En este aspecto  hay que sumar, además, la búsqueda y adaptación de formas asociativas o complementarias de participación de la iniciativa privada de los usuarios de servicio.

            Por algún motivo, Joaquín V. González 7 advertía que la realización del régimen económico y financiero adquiere primordial importancia, porque sin él no valdría de nada  haber proclamado principios y establecido formas para efectuarlos, porque no habría recursos, ni poder, ni fuerza para asegurar su cumplimiento.

            Desde el tiempo colonial la población está acostumbrada a que el ejercicio del poder se realice mirando al exterior y no a los ciudadanos; gobiernen de cara al rey y de espaldas al pueblo.

            Si hay alguien que debería modificar y corregir este despropósito, es el intendente, porque su función exige trabajar, gobernar y vivir de cara al pueblo. Es de central importancia comprender que su correcto posicionamiento fortalece al sistema democrático.

EL MUNICIPIO DEMOCRATIZA AL ESTADO

Se avanza en un proceso democrático creciente y de descentralización. Esta se acompaña, inevitablemente, del fortalecimiento municipal. A través de ellas, la democracia en la Argentina es más eficiente y   la posibilidad de   un  gobierno es realmente más factible.

            Pero las largas interrupciones del proceso institucional argentino castigaron con un  permanente ostracismo la vida política. Por ello estos temas importantes  y trascendentes, desde hace mucho tiempo no se  analizan como corresponde, además no existen  a veces posiciones absolutamente claras y coherentes para plantear en todas y cada una de las provincias cuáles son los niveles y alcances del gobierno local o cuál es el rol que juega el municipio en la estructuración de los niveles de organización institucional.

            Sin duda, el mundo de hoy reclama en forma permanente al intendente, al gobierno de su municipio, la solución de los distintos problemas que la comunidad tiene, no le preocupa si existe una empresa provincial que sea la responsable; tampoco si son manejados por empresas nacionales. El lugar donde van a efectuar el reclamo es a la intendencia, es al gobierno municipal. ¿Cómo producir esta transformación que significa descentralización?... y ¿qué implica, fundamentalmente, tener las herramientas necesarias para poder satisfacer los reclamos que la gente le efectúa a cada uno de los intendentes de los gobiernos municipales?

            Se ha  logrado la consolidación del sistema democrático, del sistema social de vida, del sistema político. El desafío ahora consiste en conseguir que el Estado se democratice. Y ¿qué significa democratizar el estado? Democratizar el Estado, en nuestra interpretación, es llegar hasta el máximo nivel posible de federalismo, hasta el máximo nivel posible de descentralización, pues nadie está en mejores condiciones para solucionar los problemas, sino aquel que  está más cerca de ellos, es decir el municipio.

            Democratizar el estado significa decidir las grandes líneas de acción a  tomar. Desde ese punto de vista, se debe  marchar a la democratización del Estado decidiendo y resolviendo los problemas cotidianos. Se debe agilizar las acciones, para lo cual el municipio es el centro fundamental.

            Lo que se busca es un mecanismo de agilización de acciones, un Estado como el existente no puede hacer frente a las necesidades de la democracia porque no satisface las necesidades de su gente.

GOBIERNO MUNICIPAL Y GOBIERNO PROVINCIAL

            Aún cuando  pueda parecer redundante afirmamos que la cuestión tradicionalmente planteada en doctrina y jurisprudencia sobre la caracterización del municipio en nuestro país como ente autónoma o simple entidad autárquica se basa en la interpretación otorgada al artículo 5º de la Constitución Nacional en cuanto exige de las provincias que aseguren en sus respectivas constituciones el “régimen municipal” para gozar de la llamada “garantía federal”.

             En los últimos tiempos, se ha desarrollado una evolución en el constitucionalismo provincial que tiende indudablemente a configurar a los municipios, o al menos a los de categoría superior, con un inequívoco carácter ''autónomo”, remarcando que la corriente se ha visto robustecida “en los últimos años, a medida que los Estados locales han convocado convenciones para reforzar sus leyes fundamentales”.

  

            Es decir que en la interpretación de   la Constitución Nacional al exigir de las provincias que en sus constituciones provinciales “aseguren su régimen municipal”, no sólo les está exigiendo que establezcan un régimen propio para los gobiernos comunales, sino también que dicho régimen deba necesariamente contemplar las atribuciones mínimas para el cumplimiento de su propio cometido. Afirmación ésta de suma trascendencia al momento de juzgar la constitucionalidad de las propias normas de las constituciones provinciales que (de acuerdo al art. 106) deben conformarse a las exigencias del art. 5 y la de las leyes orgánicas y demás legislaciones complementarias que cada una de las provincias dicte en consecuencia de su propia constitución. 8

                        Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; asegurando la administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria. Bajo estas condiciones, el Gobierno Federal responsabiliza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.

            En la sesión del 23 de abril de 1853 con el siguiente texto:

“Cada provincia confederada dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de las Constitución Nacional, y que asegure su administración, su régimen municipal y la educación primaria gratuita''.

GOBIERNO MUNICIPAL Y  PARTICIPACION CIUDADANA

            Es menester desandar el camino y sentar las bases para una sociedad distinta, devolviendo al ciudadano la potestad de influir en la cosa pública, ya sea individualmente o a través de las organizaciones que el mismo ha creado.

            Es el municipio,  tanto por su proximidad a los vecinos como por la naturaleza de sus competencias, el ámbito ideal para lograr la integración de la población al sistema democrático. Para ello es fundamental recobrar el rol del municipio,  como célula básica de la sociedad organizada, un instrumento al servicio de los ciudadanos, permitiéndoles una participación más activa. Debe ser el órgano coordinador de las competencias de otras jurisdicciones nacionales y provinciales, que se realicen en su territorio. Debe ser el movilizador de las energías existentes en el seno de la comunidad, conduciendo y liderando los requerimientos de las mismas; convirtiéndose en el  motor del cambio social, político y cultural; rescatando el acervo histórico de la ciudad.

            Cumplirá su rol si garantiza la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, social y cultural, ya sea:

            1- a través de las organizaciones que los nuclean, permitiendo su actuación cerca de los poderes públicos en la solución de los problemas de interés local o sectorial,

            2- permitiendo la intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones, mediante la implantación de formas semidirectas de democracia,

            3- la constitución de entes descentralizados de decisión y ejecución.

            Deberá facilitar la más amplia información a la ciudadanía sobre las cuestiones de gobierno, única forma en que el vecino pasará de un estado de pasividad y queja a convertirse en un vecino informado, consciente de los problemas y los recursos disponibles,  dispuesto a favorecer una correcta y justa distribución e incluso a colaborar directamente a la satisfacción no burocrática de las necesidades públicas.

            El centralismo, aliado directo del autoritarismo, coadyuvó para que el ciudadano se considere cada vez más distante y ajeno a las mínimas decisiones que afectan su vida. Este proceso fue determinante en la actitud, todavía vigente en la mayoría,  de no  comprometer opinión respecto de decisiones que afecten directamente. Asumir posiciones, defenderlas, formar parte de organizaciones comunitaria significa sacrificio que perturba la comodidad e individualismo. La democracia es el gobierno del pueblo y para el pueblo, pero debe ser con el pueblo.

           

El gobierno o entidad local, como parte integrante de la estructura nacional, es el nivel de gobierno más próximo a los ciudadanos. Es el que se encuentra en mejor posición para involucrar al cuerpo social en el proceso de toma de decisiones sobre  sus condiciones de vida y también para hacer uso de sus conocimientos y experiencias en el fomento del desarrollo.

Mejorar la capacidad de gestión a nivel local, es probablemente la cuestión más importante.

MUNICIPIO E IDENTIDAD CULTURAL

            La descentralización posibilita la reestructuración del territorio, tanto desde el punto de vista funcional, como político y cultural. Entre las atribuciones genuinas del gobierno municipal, la actividad cultural constituía una de ellas.

            Es una preocupación establecer, entonces, las razones por las que el municipio debía encarar esta atribución y el estado general que presentaban los municipios en ese campo.                                         

Dice al respecto Mario Rosales, en “Los Secretos del Buen Alcalde”:

...“La cultura es la base de la identidad local, ella nos permite ser nosotros mismos en un mundo que se globaliza; su rescate y estímulo es otra gran tarea municipal que tiene, además, muy positivos efectos en el desarrollo económico...”

... “La tarea municipal importante es, entonces, la preservación de la cultura. En un mundo globalizado que arrincona las identidades locales es menester preservar sistemáticamente nuestro patrimonio cultural...” 9

¿Qué puede hacer la municipalidad?

...“Lo importante es probar que la municipalidad puede asumir un rol cultural clave estableciendo una estrategia para el rescate y defensa de la cultura local. Ello antes de          que las tendencias a la globalización jibaricen o hagan desaparecer algunas de las expresiones más tradicionales y ricas de nuestro legado...” 10

Con estas observaciones tomamos principalmente lo expresado en otras páginas de su guía para el ejecutivo local. Comprometidos como estamos en la modernización administrativa, en la descentralización, en la búsqueda de la identidad local o regional, para no extraviarnos dentro de la globalización, es nuestro deseo conseguir una mayor eficacia en el servicio de información a los ciudadanos y por ello nuestro interés en la organización y funcionamiento del Archivo Municipal, convencidos que contienen los testimonios para una mejor Gestión Administrativa que luego pasará a ser la memoria histórica del municipio, estímulo de la identidad y la cultura locales.

Como es de conocimiento de todos los que asistimos a este encuentro, ya que es parte de nosotros mismos, el ARCHIVO ES LO QUE NOS CONVOCA, intentando reencontrarnos con su comienzo, saliendo del Archivo Histórico que, guarda y ofrece a la consulta el Patrimonio de Documentos constituido por instrumentos de guarda permanente ya seleccionados. Si dejar de ver su importancia, reconociendo que poseen verdaderos tesoros que nos llevan a ver nuestras raíces, no nos detendremos en su estudio profundo, solo se les hace mención pues por su envergadura serían material de estudio para otro informe técnico.

 

DESCENTRALIZACION Y ARCHIVOS

Tomando palabras del profesor Manuel Vázquez decimos, "Los archivos deben funcionar reunidos en Sistemas”. Y  los define así:

            "Sistema de archivos es un conjunto orgánico de archivos, vinculados por una dirección central que normaliza los procesos archivísticos y focaliza la información en un punto accesible a la consulta interna y externa.

            Los sistemas, por el nivel en que se hallan pueden ser nacionales, provinciales, regionales, y municipales. También de instituciones no estatales o de empresas.

           

Términos relacionados

Subsistemas son partes del sistema que gozan de autonomía para manejar los documentos mientras se hallan en su fase administrativa, pero que dependen de la dirección en lo que hace a la selección documental.

Sistemas coordinados son sistemas completos e independientes que mediante convenios y acuerdos compatibilizan -quizás también normalizan- los procedimientos administrativos y la circulación de información entre sí." 1

            Con lo expuesto hacemos notar que  los archivos no deben ser ajenos al desarrollo de la eficacia administrativa y su finalidad es ocuparse de la gestión del documento. La inexistencia de archivos organizados de oficina trae como consecuencia desordenes funcionales, pérdida de tiempo y excedentes en los gastos por los trabajos suplementarios en la localización o reconstrucción de documentos o expedientes. Debemos conocer como circulan los documentos dentro del municipio, dando normas claras para la información hacia adentro y hacia afuera (hojas de ruta, impresos, planillas, trámites).

            El archivero propicia la centralización de políticas y control para poder mejorar la producción de documentos, normalizar la selección y homologar la clasificación de los mismos.

            Pero también propone la descentralización operativa y de guarda, según las necesidades del municipio. Las municipalidades mayores pueden tener dos sistemas coordinados: el del ejecutivo y el del consejo deliberante.

Los departamentos de obras públicas, escuelas, hospitales, tráfico, etc. pueden operar descentralizadamente y aún guardar documentos de modo temporal y -en el caso de los hospitales y escuelas también de modo permanente -Los municipios pequeños no requerirán más que un archivo central o a lo sumo dos.

            Dentro de una provincia es deseable que los municipios homologuen y normalicen sus sistemas administrativos de producción, tramitación, clasificación, plazos de guarda y criterios de selección, por  propio acuerdo y voluntad.

            En las políticas de las distintas naciones hay diferentes corrientes a través del tiempo que en un momento histórico tratan de concentrar o centralizar los gobiernos y, en otro momento histórico, si estos gobiernos se tornan demasiado cerrados o sus territorios son de gran extensión se descentraliza. Estas políticas se ven reflejadas en toda la función pública y por lo tanto se traslucen en su administración de lo cual se desprende que impacta también en los documentos que se generan. El proceso de descentralización es algo dinámico que no puede implantarse de una forma brusca en un momento determinado, sino que requiere llenar un conjunto de etapas, a veces de larga duración.

            Las administraciones de archivos enfrentadas ante una política de descentralización deberán cambiar no solamente el sentido de sus objetivos prioritarios sino también la forma de ejercer su acción administrativa. La realidad nacional habrá pasado de una relativa unidad en la administración archivística a una pluralidad administrativa, en la que los diferentes asuntos serán resueltos en su gran mayoría en forma autónoma por otras administraciones. Sin embargo la descentralización no llegará a la gestión ordinaria de los archivos y servicios de competencia exclusiva del poder central pues el ámbito de competencia no ha variado (lo nacional no puede ser transferido a nivel municipal en todos los ordenes). En rigor la inmensa mayoría de los archivos del país, por su importancia como fondo documental, escaparán a la competencia administrativa descentralizada.

            Se puede descentralizar la gestión en ese momento, del documento nuevo a crearse, pero NO el archivo preexistente. Atenta contra los principios de Organicidad y proveniencia, fundamentales para introducir el respeto a los documentos como patrimonio de un pueblo. De la coherencia de los planeamientos profesionales  que emprendan  los archiveros va a depender de  la eficacia y eficiencia  del sistema.

            Por ello, el reto de la descentralización no es sólo un reto a la adecuada formación de la política archivística y a la correcta respuesta administrativa, sino también al afianzamiento de la profesión con carácter general y al conocimiento de las políticas de gestión administrativa en cada uno de los gobiernos locales.

            Voluntariamente no hemos querido pronunciarnos ante el juicio de valor de sí la descentralización es o no buena por sí misma. Podría haber criterios a favor y en contra para todos los gustos. En cualquier caso se trata de una decisión política no de una decisión técnica ni archivística, por que el archivo responde al plan del gobierno municipal y a los documentos que produce en su gestión.

            No podemos dejar de reconocer que la centralización causó el debilitamiento de la autonomía local. A causa de la concentración, los estados federales y los municipios resultaron cada vez más dependientes del poder central que impide la realización de programas que, a veces, deben someterse a las directivas del gobierno federal.

            Siguiendo el ejemplo de las actividades desarrolladas por el Archivo Nacional, algunos archivos estatales y municipales también tratan de encontrar cambios viables para solucionar sus problemas.

           

            Es decir que el documento en uso administrativo  no se encuentra en los archivos públicos, sino que están más bien abandonados a merced de la administración pública. Sin tener plena conciencia que deben cuidarse y administrarse eficientemente, no sólo por ser la memoria de la población,  de su entorno geográfico, patrimonio cultural, sino por que debemos tener en cuenta que una gestión transparente se refleja en el acervo documental producido durante la tarea de gobierno.                                                            

             

            Se busca situar este texto en la bibliografía internacional sobre algunos de los saberes especializados en la información registrada, en especial, la archivística contemporánea. Se pone el acento en que el documento vive desde que se inicia el trámite durante toda la formación del expediente conformando el archivo en todo su ciclo vital (pasando los mismos por distintas etapas, que serán determinados por la frecuencia de consulta del documento).

            Se espera que las líneas que se siguen interesen a todos los que quieran comprender la avalancha de informaciones que invaden nuestro mundo y, en especial a los que, por sus tareas, tratan la organización de la información contenida en documentos. Sobre todo para aquellos que en la gestión pública local quieren aumentar sus conocimientos e informaciones. Se intentó tornarlo accesible a cualquier lector e  incluso se podrán hacer lecturas diferentes.

            Un documento es memoria, selección de ideas, reagrupación de nociones y conceptos, síntesis de los datos. La información tiene que ser fiable, actual y disponible de inmediato.

             

            Existe una gran variedad de documentos cuyas características deben ser conocidas perfectamente por el especialista de la información, que debe ser capaz de identificar la categoría a que pertenece cada uno de ellos, de modo que pueda manipularlo y servirse de él convenientemente.

 

            Nosotros centramos nuestro interés en el documento administrativo ¿Qué es un documento administrativo? Un instrumento necesario,  la constancia de nuestra actividad cotidiana y de las comunicaciones generadas como parte del proceso administrativo.

            A las palabras se las lleva el viento, hemos oído decir más de una vez para subrayar la importancia de la palabra escrita frente a lo escurridizo y volátil de la expresión oral. Esta creencia, firmemente arraigada en muchos de nosotros, junto con otro gran conjunto de prácticas, costumbres y normas, conforman lo que podemos denominar la cultura de esta organización a la que pertenecemos y en la que trabajamos una buena parte de nuestro tiempo diario.

            Cuando las circunstancias nos ponen en el rol del usuario de otras áreas o servicios para realizar alguna tramitación, a veces nos topamos con un sinnúmero tal de dificultades que, en esos momentos, tenemos la sensación de estar frente a  montañas inútiles de papeles, idea que se vincula con las facetas burocráticas del sistema.

            El documento se nos presenta pues en una doble perspectiva: como instrumento necesario y como factor de burocracia, aspectos que resultan atractivos para introducirnos en su estudio. Por esta razón, comenzaremos por los factores negativos a los que denominaremos problemas, en tanto consideremos que, esclareciendo estos aspectos podremos estar en condiciones de plantear alternativas de solución a los mismos.

LOS DOCUMENTOS Y LOS PROBLEMAS:

"Al hablar de documento de gestión, nos referimos a la clase más numerosa de éstos instrumentos escritos.

La palabra documento tiene diversos significados generales y especiales; se usa en la vida común, cuando se trata de un documento personal que acredite la autenticidad de la persona o de un pagaré, el cual es un documento que garantiza una obligación pecuniaria; en diversas disciplinas o ciencias se lo usa de acuerdo a las necesidades científicas entrando en la terminología especializada." 2

"Documento de archivo es un soporte modificado por un texto a él adherido que surge como resultado de una actividad administrativa y tiene como fin impartir una orden, probar algo o meramente transmitir una información, útil para el trámite" 3

Debemos dejar centrado que estas definiciones, hablan sólo del documento para el archivero, otras connotaciones tiene el documento para el investigador científico, ya que no deberán detallar tan detenidamente, sino que los mismos pueden ser descriptos con mayor amplitud.

También debemos dejar claro que el documento para los bibliotecarios es distinto ya que éstos son fuentes secundarias por tratarse de obras impresas, lo cual permite que se describan con más exactitud.

Dentro de los documentos del archivo de gestión, es decir el que se encuentra en una entidad administrativa, podemos diferenciar distintos tipos de documentos entre ellos los dispositivos, que reflejan  las normativas, leyes, decretos, ordenanzas, sentencias.

Los documentos testimoniales conforman el grupo de los que sirven como testimonio de la actuación, actas, registro, informes. Como hemos expresado en páginas anteriores, los podemos ordenar, por actividades, éstas pueden ser medio o facilitativas y actividades fin o sustantivas.

También debemos considerar que en los municipios se tengan documentos en otros soportes, que no sea el papel y, por lo tanto, debemos reglamentar, la autenticidad de estos documentos, tiempos precaucionales de guarda, las copias y la regulación de las mismas.  

Dentro de nuestras posibilidades hemos recorrido distintos Municipios o nos hemos contactado con los Archiveros en aquellos que cuentan con personal especializado en el tema. Estos últimos trabajan en los Archivos Centrales pero con los documentos permanente. No hemos podido encontrar dentro de los municipios seleccionados a nadie que se dedique al Archivo de Gestión o Archivo Vivo, de oficina, de administración.

            Un primer acercamiento a la temática nos permite visualizar y enumerar los siguientes problemas:

1)  Grandes volúmenes de consumo de papel que anualmente representan un alto porcentaje en el presupuesto local.

2)  Lentitud en las tramitaciones, lo que se traduce en una falta de respuesta ágil y eficaz a los problemas y disconformidades en los usuarios del sistema.

3)  Equipamiento obsoleto, en algunos casos y falta de equipamiento en otros; lo que acentúa las demoras en las tramitaciones, dificulta su seguimiento y resolución.

            Si deseamos indagar cuáles son las causas que provocan esta situación, resulta necesario analizar los problemas mencionados.

Ya señalamos al comienzo la importancia de lo escrito frente a lo verbal u oral como rasgo característico de la cultura en la administración pública. Grandes volúmenes de consumo de papel que reflejan comprobantes de todo tipo de trabajo emprendido y  copia  del comprobante. Este volumen inútil de papel dentro de un archivo desorganizado promueve indefectiblemente a la lentitud del trámite agravado aún más por el equipamiento precario.

            La necesidad de salvar responsabilidades cuando se nos encomienda un trabajo y de demostrar que éste ha sido efectivamente realizado  es una de las causas de la conservación de copias. Asimismo, la pérdida transitoria o definitiva de un expediente u otro tipo de documentos y la necesidad de reconstruirlo es otro de los motivos que han generado ésta costumbre de amontonar papeles justificadamente o no.

            Hemos visto la necesidad de que existan las normas como instrumentos que permitan organizar la actividad de administrar. La primera norma es instrumentar los archivos de oficina, un archivo central intermedio y un archivo permanente. Archivos son conjuntos de documentos “producidos o recibidos por persona física o jurídica, derivadas del desarrollo de sus actividades, sean ellas de carácter administrativo, técnico o científico, independientemente de sus edades y valores intrínsecos”. 4

            La información administrativa, sin duda, genera los documentos que son voluminosos y por esto más visible en la mayoría de las organizaciones. El uso conceptual de la palabra documento probablemente esclarezca por qué existe la tendencia a abandonar el contenido informativo. Es un hecho que los documentos son administrados o administrables en el sentido de que reflejan el control político, técnico o científico. Por eso debemos abocarnos al estudio de los Archivos Municipales, al estar organizados servirán de gran utilidad, por ser los más próximos a la comunidad que les da origen.

            Los documentos registran en primer lugar, las transacciones o tramitaciones y en segundo las estructuras y funciones. De modo general dividen las actividades en medio y fin (enunciado en páginas anteriores).

            Las actividades medio comprenden dos acciones básicas: la gerencia y la burocracia de apoyo. Las de gerenciamiento administrativo definen la política de la organización, medio por el cual sustentan sus estructuras de acuerdo con las funciones principales para las que fueron creadas. La burocracia de apoyo se encuentra en toda la historia de la gestión de los recursos financieros, patrimoniales, humanos e informativos. Los documentos administrativos nacen en las actividades medio. En el estudio pasado y presente, está la posibilidad de comprender los contenidos informativos de los documentos en sus archivos.

            Las actividades fin comprenden las acciones técnicas o científicas, para las cuales la organización fue creada y mantenida. Son actividades que definen a la institución en su función específica.

            Los documentos están integrados por la producción y recepción en el transcurso de las actividades de las organizaciones. Es necesario estudiar los documentos para comprender, a través de su Organicidad y proveniencia, el contenido informativo del acervo de una organización.

            El fin, es por y para qué fue creado cada documento, es el contenido, científico, técnico, que trasciende de los mismos.

            Si no se sabe cuales son las actividades medio y las actividades fin, cómo y para qué funciona determinada organización, es imposible pensar en cualquier solución de tratamiento de sus acervos.

            Se puede concluir que la información archivística es un dato inmanente de las organizaciones públicas y de la vida de los individuos. Debemos dejar sentado que existen documentos sin la presencia de archivos, pero no hay archivos sin documentos.

            Documentos de archivos generan fondos. Parece simple pero, hay innumerables experiencias internacionales que restringen el principio de la procedencia al  problema del origen de la acumulación. Se olvidan que provenir, significa también tener una relación muy estrecha y viva con su origen. No basta, por lo tanto, separar los documentos de archivos por fondos, de acuerdo con los acumuladores. Es necesario estudiarlos, produciéndose conocimientos sustantivos que permitirán dar alguna solución de tratamiento, algo más que una decisión burocrática. Conociendo la estructura que los produce obtenemos, él por qué?,para qué?, cuándo?, no una simple acumulación de papeles.      

APROXIMACIONES TEORICAS

            Los archivos datan de la invención de la escritura, de la creación del estado, del desarrollo de las artes, de la filosofía y de los demás saberes dependientes de la información registrada acumulada. Por lo tanto la presencia de los archivos es milenaria.

Planificar hoy el acceso a las informaciones acumuladas por instituciones complejas, consiste en un problema al cual la tradición, el sentido común y las prácticas rutinarias, no son capaces de rendir cuenta. En una época se entendía como documentos de archivos sólo los textos en soporte papel, de valor permanente, dentro de los archivos históricos y los veían, básicamente, como objetos, papeles, que precisaban ser clasificados, ordenados y descriptos.

La lógica de la exposición de los documentos estaba definida por los límites históricos de su tiempo. Soluciones políticas y técnicas para la preservación de su historia, todo se transformó, en menor escala en la persistente teoría archivística tradicional.

           

Schellenberg, intentando ampliar los conceptos y las propuestas del punto de vista de la archivística de la década de 1950 y tratando de capitalizar la inmensa experiencia local en el tratamiento de los archivos históricos, resumió las opiniones y variantes norteamericanas sobre el tema y aportó como importancia capital para los archivos todos los documentos corrientes e intermedios  lo que es resaltado en su libro "Archivos Modernos". 5

             Elio Lodolini publicó su archivística: "principi" e "problemi"6, dirigido básicamente al tratamiento técnico de los archivos históricos, con gran énfasis en los aspectos jurídicos. También en la misma fecha, surgió la primera edición de Archivística General de Antonia Heredia Herrera, compilando la tradición y los avances de la teoría archivística internacional y resaltando la experiencia española en el tema. Fue por lo tanto, casi una década (60 - 70) rica en publicaciones de esta rama del saber.

            No podemos dejar de mencionar el destacado accionar en nuestro país del Doctor Aurelio Tanodi, quien si bien expresa, sus dificultades,  por encontrarse lejos , de los centros sistemáticos de la archivología moderna, logró para Argentina primero, y luego para América Latina, con la creación del Centro Interamericano de Desarrollo de Archivos, expandir y desarrollar todo lo referente a esta disciplina.

            Con respecto a los autores anteriores, propone:

...”Cualquiera que sea la finalidad, organización o estructura de una entidad, es imprescindible para su funcionamiento y para la consecución de sus fines, la existencia de un procedimiento administrativo...”

...”La archivalía se forma en la mesa de entradas, secretaría u oficinas de las entidades centrales o de las dependencias de ellas...”

...”Esta es la forma embrional de un grupo archivístico. Su permanencia en la secretaría u otra oficina depende de la duración del asunto que trata; puede ser breve, v. gr. , una invitación oficial a una reunión, pasada dicha reunión, si no hubo actuación posterior relacionada con la entidad que la recibió puede archivarse inmediatamente; en cambio, un proceso en los tribunales puede durar años; el legajo personal de un empleado se conserva en la oficina de personal hasta que este se jubile, muera o sea separado de su empleo, a veces treinta años o más.” 7

           

Es indiscutible la emergencia de una sociedad donde la gestión de la información es la principal actividad humana. El sector terciario de la economía, servicios, donde se concentran las actividades que incluyen el uso de la información, ya tiene en todo el mundo industrializado, la mayor tajada de la vida económica.

            El dilema está en la necesidad de planificación de la gestión de la información, porque la operación de la misma, ya es en todo el mundo, una actividad con mayor contingente de trabajadores.

            Cada vez hay mayor cantidad de información archivística que está siendo grabada en documentos legibles por computadoras. El presente de la gestión de la información archivística tiene en la computadora a una aliada poderosa. El futuro digital de la información archivística, a pesar de muchas exageraciones, es innegable. El desafío que nos espera consiste en la capacidad de regular la información producida y acumulada de modo digital, sin olvidar un presente y un pasado pasivo de décadas de documentos grabados en soportes convencionales.

Cabrá posiblemente a ellos proveer las bases teóricas para la producción de documentos que contengan informaciones, que cuando sea necesario, sean preservadas, se mantengan autenticas y se distingan por la unicidad. El problema de la rápida y programada obsolescencia de los equipamientos y software enfatizó la necesidad de normas internacionales que garanticen la ínter inteligibilidad e interoperatividad entre programas y los datos registrados por tecnologías diferentes.

            Los principios originales de la archivística fueron en sus comienzos pensados para atender las necesidades de los archivos históricos. Consiste en ideas provenientes de la acción de dar racionalidad a la recolección, evaluación, acomodo y descripción de documentos considerados con valor para la guarda definitiva. Por esto es común encontrar en la literatura internacional la idea de que el principal objeto de la archivística es el tratamiento de los documentos de valor permanente. Soldar la fractura entre los archivos corrientes y los permanentes, exige un esfuerzo de reflexión.

            Schellenberg trató sobre el principio de la procedencia, como un principio de acomodamiento a los principios de archivos históricos. Dio igual explicación para el principio del orden original, para el archivo vivo, destacó la importancia de la aplicación del primero para el mantenimiento de la integridad de los archivos y para impedir una solución organizativa por temas, a gusto de los historiadores y bibliotecarios, independientemente del origen.

            Elio Lodolini se mantuvo integralmente fiel al principio del orden original, diferenciándose un poco de otros archivistas europeos. Defendió la idea de que cualquier alteración significa ser contrario al concepto de archivo, definido como “un conjunto de documentos” relacionados entre sí como un “sistema solar”, compuesto por cierto número de cuerpos celestes y también por las “fuerzas y atracciones recíprocas de gravitación que determinan su movimiento y sus posiciones” 8

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            Lodolini estaba preocupado básicamente con los archivos históricos, los archiveros contemporáneos precisan también resolver los problemas de los archivos corrientes. Hoy se encuentra unida la preocupación del archivo, definitivo o histórico y el archivo vivo o de gestión. La unión se palpa al tener los estudiosos tanto interés por uno como por otro.



1  Boiseir, Sergio. “En busca del Esquivo desarrollo regional: entre la caja negra y el proyecto político”. Serie Ensayos,  ILPES. Documento 95/30. Octubre de 1995. pp. 2. Apuntes Ciudad 2000.

 

2 Alberdi, Juan Bautista. “Bases para la reorganización nacional”, Librería y Editorial Castellví S.A.”. Segunda ed., Santa Fe, Argentina, 1957, Prólogo y notas por Leoncio Gianello, pp. 103.

3 Alberdi, Juan Bautista, Op. Cit., pp. 103.

4 Alberdi, Juan Bautista, Op. Cit., Pág. 104.

5 Furlan, José Luis, “Descentralización y Desarrollo Municipal”, Instituto para el Desarrollo Municipal, 1ra edición, Córdoba, Febrero de 1995, Pág. 18.

6  Furlan, José Luis. Op. Cit., Pág. 19.

7  González, Joaquín V., “El juicio del siglo”, Centro Editor de América latina, Primera ed., 1979, Prólogo del prof. Jaime Rest y notas por la prof. Margarita B. Pontieri. - Joaquín V. González (1863-1923) fue diputado, senador y ministro, participó en la obra de actualización del régimen jurídico del país, en la Universidad de La Plata y en la redacción de la Ley Nacional del Trabajo. Literato -.

8 Constitución de la Nación Argentina sancionada por la Honorable Convención Nacional Constituyente. Santa Fe - Paraná 1994. Pág. 4.

9 Rosales, Mario, “Los secretos del buen alcalde”, Santiago de Chile, Octubre de 1994, pág. 27. Apuntes Ciudad 2000.

10 Rosales, Mario, Op. Cit., Pág. 28.

1 Vazquez, Manuel, Archivología General”, Guía de Estudio Escuela de Archiveros Universidad Nacional de Córdoba, Tercera Edición, Córdoba, 1996, pp. 89.          

2 Tanodi, Aurelio, “Manual de Archivología Hispanoamericana, teorías y principios”, Universidad Nacional de Córdoba. Dirección General de Publicaciones, Tercera reimpresión, Córdoba,1979, pp. 18.

3 Vázquez, Manuel, op. cit., pp. 13.

4 Tanodi, Aurelio, op. cit., pag. 9.

5 Schellenberg, Theodore R., “Archivos Modernos”, Apuntes de clase.

6 Lodolini, Elio, “Principi e Problemi”,  Apuntes de clase.

7 Tanodi, Aurelio, op. Cit. , capítulo 1.

8 Lodolini, Elio, op cit.

Publicado el: 11/10/2009 / Leido: 6447 veces / Comentarios: 0 / Archivos Adjuntos: 0

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